“拉链”马路成中国特色 塌陷事故无人负责

　　资料：

　　事发时附近的监控探头拍下了画面，整个绿化带就这么突然往下塌陷。

　　解说：

　　这不是电影大片，更不是电脑特技，2009年12月，这样的场景就真实地发生在浙江温州的一个居民小区，护栏逐渐扭曲变形，保安见状快速撤离，只用了20秒，一个长30多米、宽10多米、深5米的大坑就此形成，而塌陷也让小区停放的八辆车仿佛坐上了升降机，所幸的是没有人员伤亡，但是经历这一切，小区的居民谁不害怕。

　　小区业主：

　　万一整栋楼哪便塌下来，对大家的安全不好，人命关天的事情。

　　解说：

　　事实上发生在温州的这次塌陷并非个例，近年来在很多城市，塌陷似乎在越来越多的出现，而且突如其来、猝不及防。

　　今年5月，抚州人行道上，毫无预兆，突然的塌陷，让19岁的女孩小张掉入渗坑，多处受伤，事发之后想为自己讨个说法的小张，却又陷入了另一个大坑，投诉无门，所涉及的道路、排水、电力等部门纷纷认定自己没有责任。报道此事的《海峡都市报》也发出了，谁来调查，谁是责任方的疑问?

　　无独有偶，今年4月1日，北京的杨女士同样在人行道上遭遇横祸，突遇路面坍塌，落入一个热力管线泄漏所形成的热水坑，造成全身99%面积被烫伤。最终在抢救了八天之后身亡，就在这起备受各界关注的事件中，责任方的认定过程也不是一帆风顺，热力集团、物业公司和开发商一度因此而争执不休。

　　张传东 北京热力集团宣传部：

　　这条管线产权单位不是我们集团，也就是这个管道是归谁谁来管，也就是属于产权单位来进行管理。

　　记者：

　　我们能知道这个产权单位是谁吗?

　　张传东：

　　现在我不太好肯定这个产权单位具体是哪一个，我想可能应该跟跟物业，或者是开发商有关系的。

　　解说：

　　事发之后，物业公司和开发商也各有自己的想法。

　　甘浩 《新京报》记者：

　　物业和开发商认为这个责任应该是热力集团来负，因为它属于支线管岛，支线管道不属于开发商和物业的管理范围。之前开发商和物业跟北京热力集团签定了一个热力管道的维护合约，但是这个合约在2005年到期之后没有再续约，这个也是导致第三方责任产权，包括平时的维护、巡检，这个责任不太清晰的一个原因。

　　解说：

　　一边是极其惨烈的悲剧，一边是争论不休的责任方，一直到事故发生后第12天，有关部门才有了一个处理结果。

　　2012年4月27日新闻：

　　北京市西城区4·1事故调查组正式通报，坠热水坑女子死亡是一起生产安全责任事故，随后北京市公安机关调查取证情况，对北京东方大洋物业管理有限公司、北京市热力集团输配分公司的三名相关责任人进行了刑事拘留。安检部门将依法对事故责任单位和事故责任单位法定代表人进行行政处罚。

　　主持人：

　　地下城市的建设和管理，到底会涉及到多少部门呢?我们不妨看一下，直接相关的机构都有哪些，国土资源、电力、建设、电信、城市规划、公用、民防、抗震、公安消防、水电、绿化、环保、水利防洪、文物保护、国防等等，我们这里只是列出来了15个单位。那么都在管的结果有一种可能，就是谁都不去管，可能谁都不会愿意管。

　　管理的部门有这么多，他们依据的法律和条例都有什么呢?我们不妨看一下，《城市地下空间开发利用管理规定》、《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和《建筑法》，除此之外，还有一些地方根据自己的现实情况制定的一些地下空间的开发和利用的条例，如果把这些条条框框、上上下下的法律都汇总起来的话，真不知道在地下空间的开发和利用方面，到底应当遵循的是哪些法律。

　　接下来，我们就连线一位专家，他是来自同济大学地下空间研究中心的束昱教授，我们听听专家是怎么看这个问题。

　　束教授，您好，刚才我们通过介绍看到了，有很多的部门要依据很多的法律在进行城市地下空间的建设，您给我们介绍一下现在主要依据的法律是哪些?

　　束昱 同济大学地下空间研究中心教授：

　　你好。我们城市地下空间的开放利用，特别是改革开放以后进入了高潮，那么相关的法规，在规划方面主要是依据城乡规划法和城市规划编制办法。

　　主持人：

　　您说的这两条法律，刚才我恰恰都没有提及到。

　　束昱：

　　在防灾方面，刚刚已经提到了《人民防空法》，在地下空间的综合管理方面，有建设部的1997年城市地下空间开发利用管理规定，2001年修订了，那么在权属的管理方面，有2007年的《中华人民共和国物权法》，在遇到突发灾害的情况下，有2006年国家颁布的《突发事件应急处理办法》。因为地下空间的开发利用，涉及的环节很多，涉及的管理部门很多，相对的有交叉、有缺位，所以一旦遇到突发事件，有的时候很难有一个综合的管理部门、权威的管理部门可以去管。

　　主持人：

　　打断您一下，您刚才介绍这么多在不同的情况下、不同的部门要依据不同的法律，而一旦遇到危机情况，反而不知道有哪个部门要依据什么东西处理，您觉得这是一种正常的情况，还是这是一种不管职能部门，还是依据的法律法规，现在之间有一些东西没有打通，是哪种情况?

　　束昱：

　　关键是有法以后的一个管理的系统机制问题，上海市2006年的时候，曾经建立了一个地下空间综合管理联席会议制度，是在市政府秘书处副秘书长的直接负责下，把上海市的地下空间开发利用的十几个委办局组织在一起，形成一个共同协调、决策的这么一个平台，而且还设立一个专门的日常事务的管理办公室，所以这样有一些交叉的问题，法律上没有涉及到问题，还有缺位问题，可以通过这个平台和综合管理办公室来进行快速的应对。

　　主持人：

　　这个可以把它机制化、固定化下来吗?

　　束昱：

　　这个在上海已经固定了，通过“十一五”的试检，现在不仅在市里面有地下空间综合管理联席会议的平台，已经落实到各个区。

　　主持人：

　　我们特别希望您给我们解释这么一种现象?因为现在在不少城市，生活在城市里面的人都会发现，自己每天走过的路，经常像拉锁一样，今天拉开了，明天合上了，过两天又拉开了，又合上了，有的人觉得这是管理部门职能重叠，另外是不是职能重叠导致效率低下，很多人有这种疑问，是这样吗?您给我们解释一下。

　　束昱：

　　拉链马路是中国的一个特色，关键是城市的4快速发展以后，要铺设很多的管线，今天是煤气，明天是电力，后天有可能是通讯，因为我们这个地方缺乏一个综合协调的管理法规、管理平台，解决这种问题在国外，像日本的话，1964年颁布了《共同沟法》，把拉链马路的问题通过法律进行解决，使管线共沟化，这样有可能建立杜绝马路开挖的一种现象。

　　主持人：

　　谢谢您，稍候有更多的问题请教您。现在随着城市建设的快速发展，其实地下城市所要担负的功能是越来越多、越来越重，那么在这个发展过程中有哪些问题是我们现在必须要注意到，并且加以预防呢?

　　解说：

　　当地面无法满足发展时，很多城市就会将目光投入地下。以上海为例，目前又增加了一个“第一”，那就是“中国第一地下之城”。数据显示，在这座繁华都市的地下，开发面积已经达到了五千万平方米，居全国之首，而其地铁网络也以426公里的规模，排名全国第一、世界第二。

　　记者：

　　一般国外达到这种规模大概需要多少年?

　　束昱：

　　这个规模最起码是50年以上。

　　解说：

　　城市地下开发是趋势，但是我们担心的是速度。

　　束昱：

　　上海的地下空间发展大概四个阶段：

　　第一阶段，1990年之前的人民防空工程的发展阶段;

　　第二阶段，从1990年到2002年，上海的地铁从探索和快速发展的阶段，关键是带动了地铁的沿线地下空间开发;

　　第三阶段，世博的筹办阶段，2003年到2010年，这个时期上海的建设是地下空间的超常规快速发展时期;

　　第四阶段，世博会以后，进入“十二五”开始，上海的几个新城都编制了地下空间开发利用的规划，在功能上面突出交通、突出市政。

　　解说：

　　地铁、车库、地下道路、公共服务设施、防灾工程，还有变电站、地下水库、地下垃圾处理设施，地下污水处理设施，速度迅猛地开放，给地面带来的是管理难题。

　　束昱：

　　由于求速度，那么就要大开挖，肯定会影响城市的交通环境和城市的居住生活，甚至在建设过程当中还会发生一些工程事故。这是负面影响。上海在这个过程中引发了争论，上海要不要这样快速的发展。

　　解说：

　　目前上海已经出台了一系列相关法规，以应对地下空间开发导致的种种管理难题。

　　束昱：

　　2006年，上海市人民政府就颁布了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，土地的使用权和设施的物权要进行登记，这个就是国内最早的一部关于地下空间权属管理的一个地方性的归纳。2006年，它还创建了一个地下空间综合管理联席会议制度，组成一个共同议事的一个平台，有专门的机构和人员来负责日常的事务，承担着各自与地下空间开发、利用与管理相关的职能。

　　解说：

　　或许对于全国所有正在大力开发地下的城市来说，各种各样坍塌事故的出现是提醒，上海的做法是借鉴。

　　主持人：

　　地陷事故似乎比以往更加频繁的发生，这样一来，人们自然关心，地下城市空间的扩张是不是有点过于快速?另外，它安全吗?谁能保证我们安全?

　　继续连线束昱教授，您觉得目前我们国家大城市地下城市的开发，速度是超常还是正常?

　　束昱：

　　应该速度是超常的，因为我们的建设在超常规的发展，因为我们要赶超、要补课，特别是地铁的建设加速了城市沿线，特别是车站地区高强度开发和地下空间的开发，城市的住宅建筑的建设加速了地下车库的建设，所以这个速度应该快。

　　主持人：

　　束教授，您觉得这种像补课一样的超常建设速度，在质量上能不能保障?另外刚才通过短片介绍，近期发生一系列的地面塌陷事故，跟这种超常的发展有没有关系?

　　束昱：

　　应该说有一定的关系，尽管我们在大城市，像上海这样的城市，对重要的地下空间开发，从风险管理预控、现场检测、远程监控，来控制建设过程当中可能发生的灾害，进行预控，但是在一些二线城市和三线城市，这种现场的监控、风险的管控，这方面的力度还不强。

　　主持人：

　　刚才您也介绍了，现在是超常的速度，而且跟地陷事故有一定的关系，接下来人们自然关心，这种地下城市空间的扩张，到底安全系数有多大?

　　束昱：

　　从目前我们国家的现有技术来说，在浅层地下空间的开发，我们把它理解15米以下还是处于浅层，中国目前城市地下空间的开发，大部分是在15米左右，这方面的技术应该是没有问题的，关键是现场管理。因为现场管理涉及到安全，风险的管控，如果没有风险很好的管控，这个很容易导致事故的发生。

　　主持人：

　　另外，人们特别关心，发展的速度快，地底下15米浅层空间，要有一个顿一顿、歇一歇、停一停的过程，这么快是否破坏了这个停的过程?

　　束昱：

　　因为我们现在的速度相比于国外的高速发展时期也差不多，日本60年代建设速度也很快，比如说日本的地下空间开发，道路下面已经开发到50米左右的地下空间，目前上海最深是开发到30米，建筑下面大概是三层左右，还不到20米，这样的一个深度范围还是问题不大的。

　　主持人：

　　好的，谢谢束教授给我们介绍这么多的知识。

　　我们说地上的城市是城市的面子，地下的城市是里子，居家过日子，老百姓都知道，里子有的时候比面子还要重要。我们也相信城管理者这个道理比普通百姓要理解得更深刻。

　　好，今天的节目就是这样，感谢您的收看，再见。